摘 要：在当今中国城市化飞速发展之际，土地资源的借助与保护已经成为一个要紧的社会经济问题。本文在介绍比较了美国、英国、日本城市化进程中的土地借助政策与保护模式后，总结其值得借鉴的经验教训，指出走集约化、紧凑化城市化建设道路的优势所在，提出了其对国内城市化过程中土地借助与保护政策变革的政策启示。

关键字：中外城市化；土地借助；农地保护。

引言。

城市化水平是衡量一个国家和区域社会经济进步阶段的要紧标志。按常住人口统计，国内1978-2011年仅用33年的时间，达成了城镇人口比率过半的突破，城市化率从17.92%上升至51.27%。目前，国内正处于城市化加速进步阶段，城市化是国内以后一个时期内的施政重点和经济动力。海外的经验教训表明，城市化加速期是城市土地扩张与资源约束矛盾较严峻的时期，高速的城市化模式对中国的资源、环境，特别是土地供给产生了巨大重压。适当的土地借助不仅能够缓解资源与进步的矛盾，而且还可以由此积累城市化建设所需的资金。本文着重选取了美国、英国、日本这三个城市化已较为成熟、对存量与新增土地借助颇有经验的国家，比较剖析了其城市化进程中土地借助及保护的政策，并从中吸取有价值的部分为国内城市化建设中土地集约借助提供政策建议。

1 发达国家城市化过程中土地借助模式与有关政策。

1.1 美国城市化过程中土地借助模式与有关政策。

1.1.1 城市化背景与土地开发理念。

美国在1790年进行首次人口统计时，城市人口仅占总人口的5%，19世纪初工业革命开始后，美国人口不断由农村向城市集中，城市由小城市渐渐向中等城市再到大城市进步。到了19世纪下半叶，伴随工业化的迅猛进步和西部的大规模开发，美国城市化进步也进入了鼎盛时期，1940年时城市人口已占总人口的47.6%，接近美国人口总数的一半。二战之后，美国第三崛起，经济飞速增长，中产阶级群体不断壮大，这部分人群渐渐开始搬离环境、交通渐渐恶化的市区，向城市周围迁移。这种迁移带来的巨大住房及公共生活需要，使得城郊范围的地产业进步一时十分兴旺，直接推进了城市的土地扩张。到了1970年，美国城市化率达到了73.6%，基本完成了城市化，前后历程了近120年的时间。城市的不断向外扩张，不可防止地将挤占很多土地，被叫做城市蔓延。城市蔓延具备3个突出特点[1]：（1）低密度的分散进步和每户住宅占用较多的土地；（2）生活的基当地点，如工作地、居住地、学校和购物地在地理上是分开的；（3）几乎全部靠汽车出行。这种城市的迅速化扩张也带来了肯定的问题。第一，郊区的很多土地被占用，包含农田、湿地和森林等。据统计，1982-1992年，美国平均每年有5,670平方公里的农业用地转化为城市用地，2000年这一数字上升为9,320平方公里。第二，由城市蔓延引发的城市化模式，是一种低密度的土地借助。虽然美国地广人稀，人均占地面积约为中国的4倍，但这种不健康的城市进步模式为日后的地区进步埋下了隐患。所以，自1970年起，美国政府针对迅速推进的城市化浪潮，推行“城市成长管理”政策，对城市进步采取了多方位的管理手段，推进城市基础建设，改变城市环境，有效遏制了城市的蔓延。同时也保护了土地和生态环境，改变了社区生活水平，维持和恢复了老街区和老商业区的活力，拓宽了住房和就业机会，减少了公共及私人投资在开发过程中的风险，获得了显著的收获。到了20世纪90年代，美国又提出了“精明增长”（Smart Growth）的城市进步理论，这一理论主如果为了进一步控制城市蔓延的负面影响。其核心内容为：（1）混合借助土地，降低盲目扩张，并且使用紧凑的规划模式，提升土地借助率。（2）塑造有特点的社区，创造广泛的居住机会和选择，加大社区性理念。（3）加大对现有社区的重建，整治污染，保护公共空间及自然景观。到今天，美国已经有超越20个州实行了“精明增长”理念，如马里兰洲等，多年来拥有好的政策控制城市边界的扩张[2]。

1.1.2 土地用规范和农地保护。

美国的土地借助规划体系大致分为总体规划、专项规划和用地增长管理规划3类与地区级、州级、亚地区级、县级、市级5个层次[3],土地所有制分为公有和私有两种形式。美国主体上以实行土地私有制为主，其占有量约占全国土地的58%，除此之外，公有制土地占40%。土地资产作为一种财富在美国社会中所占比重分别为：占政府总财富的11.5％，占个人财富总额的12％，占工商业全部财富的18％。美国的土地借助使用完全的产品化模式，政府和个人需要借助非自有些土地资源用于开发时，需要通过购买、出租等方法获得。除此之外，尽管联邦政府在满足肯定条件下拥有对私产的征用权，但依旧没对州政府和地方政府所有土地的处置权，同时美国政府颁布了《美国联邦宪法》、《美国联邦土地政策管理方法》、《美国财产法》等法律来约束和规范征地行为，保证了被征地者权益，预防政府滥用征地权。在耕地保护方面，因为城市化的推进，不可防止地会占用农业耕地，过度的耕地流失将给国家的进步带来紧急的隐患，所以在推进城市化的同时确保耕地的面积，是政府需要认真面对的问题。从历史上看，美国从20世纪中叶开始城市化规模不断扩大，在1961-2001年间，在城市化水平不断提高的同时，耕地面积占国土面积比重基本保持稳定（见图1）。这种耕地面积维持稳定的城市化推进模式，得益于美国政府一直采取优选的城市扩张，大部分的城市扩张选择了草场、森林等，尽可能降低对耕地的占用。同时，各州政府或地方政府购买优质耕地的非农开发权，并付给农民补偿金，防止农民将私有土地供应给非农作用与功效，永久地保护策略性农地及生态区[4]。除此之外，美国政府还通过税收打折政策来加大对农地的保护，通过发放农地保护补贴，使农民获得舍弃改变土地功能的补偿，增大耕地保有量[5]。

由上述可以看出，在美国城市化的进程中，美国政府一直采取方法限制农地向非农地转变。在因城市进步影响到土地所有者权益时，美国政府看重公民财产权益，通过有关法律政策对土地所有者给予充分补偿，这为城市化进程扫清了障碍，提升了效率，也驱使了土地的集约化、紧凑化借助。

1.2 英国城市化过程中土地借助模式与有关政策。

1.2.1 城市化背景与土地开发理念。

从十八世纪中叶开始，英国在历程了几个世纪的农业革命、商业革命之后，开始了工业革命的节奏，也由此拉动了城市化的进程。英国土地规划采取法规导向型体系，从1909年创建土地规划规范，1947年大幅度调整和修改，不断调控土地市场需要，其特征为：力求城市化模式呈可持续进步状况，预防出现低密度的蔓延式进步，同时主张民众参与，推进土地借助节省化、紧凑化。

从英国的城市开发历史看，20世纪40年代开始，英国政府为了缓解大城市人口密集、环境污染等问题，开始疏导人群向城市周围卫星城转移。到了20世纪50年代，英国政府开始对其村镇进行被叫做“进步规划”的规划性开发，其具体手段是通过建设中心村，产生规模效益，改变生活、就业环境，带动地区人口集中，提升城市化水平。但在历程了二三十年的进步之后，因为以中心村建设为模式的规划性开发所存在的一些弊病，英国政府改变进步策略，由过去的单一中心村建设模式转变为多样化建设的进步。英国从1760年产业革命开始，到1851年成为世界上第一个城市人口超越总人口50%的国家，历程了90年的时间，到1921年时，英国城市化水平已达77.2%，基本达成了城市化，现在保持在80%左右，是世界上城市化水平最高的国家之一。

1.2.2 土地用规范和农地保护。

英国城市化开发体系由健全的法规体系和执法系统构成。根据英国《城乡规划法》，英国土地借助规划体系由中央规划、大区规划、郡规划和市规划四级构成，规划自下而上制定，上级规划控制下级规划。英国实行土地私有制规范，政府允许私人购买土地，但在对土地开发时，需要通过政府的执法系统签发规划许可，同时遵照政府土地用规划，遵守土地用限制、土地开发密度等条件。

在英国政府部门参与土地分配、再分配，尽可能均衡各方利益的同时，公众对土地用规划的参与度也非常高。政府在规划制定前会广泛寻求公众建议，法律规定开发规划阶段需要有三个月公众参与阶段拓展公众讨论，进行公众审核等程序。除此之外，在赔偿价款方面，英国土地征用补偿以土地买卖市价为基础，而非使用补偿性价格，交易双方通过协商的方法商定赔偿价款，如此可使征地补偿尽可能保证公平。在其次，英国通过出租的方法出售城市化用地，且租期一般长达150年，而非国内使用的用法权一次性价格出售。如此使租金分期支付的做法，既保证了政府有长期稳定的土地收入且不亦产生土地财政依靠，又杜绝了宏观经济过热的现象，这为城市化过程中土地合理集约借助奠定了基础。

英国国土面积狭小，耕地面积所占比重在欧洲各国中也属最少的国家之一，2000年其垦殖指数为24.3%，低于欧洲31.3%的平均水平。在第二次世界大战以前的城市化进步进程中，英国没有进行专门的耕地保护，一直到二次世界大战结束才开始着手采取手段。英国政府第一以立法为根本手段，如颁布《新城镇法》、《村庄土地法》等十多部有关土地法律加大土地管理，促进耕地保护；第二，进行土地调查、分类定级和科学规划工作，对城市交通、农业等用地部门进行合理安排，严格控制城市建设用地；同时，实行农商品价格保护政策，从而调控农牧业生产，使之扩大或缩小经营规模，达到保护耕地的目的[6]；除此之外，从20世纪80年代起，大力推行环保型农业，节省耕地占用，提升农业水平，进步农村经济。

1.3 日本城市化过程中土地借助模式与有关政策。

1.3.1 城市化背景与土地开发理念。

日本资源匮乏、国土狭小、人口稠密，与中国人多地少、人均资源稀缺的基本国情有相似之处。然而，日本的城市化水平早在1960年就达到了62.5%，1974年上升到74.77%，在较短的时间内达到了美、英等传统发达国家的水准，并且一度成为世界第二经济强国，拥有东京、大阪如此的世界级城市。

日本的城市化道路是一条以大城市主导，先形成有规模效应的都市圈，再向周围多极发散的道路，同时严格控制城市盲目扩张，推进城市向空中、地下借助空间，立体化进步。作为城市化进程中不可防止的用地本钱，在这一系列的城市化飞速发展中，日本仅付出了较小的代价。在公认的耕地保护难点上，耕地流失去控制制得当，从1961年到2011城市化水平上升了26.95个百分点，而全国耕地面积比率仅降低了3.76个百分点，且耕地面积基本维持稳定（见图2），是当今世界城市化土地集约借助的典型代表。在日本推进城市化的历史上，1952年政府拟定了《农地法》，把农地的每个地区作为对象进行严格管制， 确保了少量的优质耕地。
1968年，政府颁布《城市计划法》，推行区划规范和推行开发许可证规范，推进城市化进程的同时抑制城区无序进步。之后，日本又相继颁布了《农振法》（1968）、《增进农用地借助法》（1980）、《国土借助计划法》（1974）等为核心的130部法律及其推行细节，为城市化过程中的土地集约借助、农业耕地保护提供了保障。

1.3.2 土地用规范及农地保护。

日本的土地规范实行私有制与国有制并存，65%为私有，35%为国家所有和公共所有，产权非常明确[7]。日当地地可以作为私有财产自由交换，市场机制发挥能动用途，政府通过政策及税收杠杆来调整土地市场供需关系，对土地资源优化配置起了决定性用途。

从日本农地规范的进步经历来看，以1952年拟定的《农地法》为主的、以严厉管制为中心的农地规范， 在1961年拟定旧《农业基本法》之后， 走上了放宽管制和促进土地流转的道路， 这正是日本的耕地数目由增到减的要紧转折点， 同时也是农业规模化经营和现代化水平不断提升的转折点[8]。依据1968年颁布的《农振法》规定，日本的土地用审批按土地等级划分为4大类：（1）第一类农地，一般指生产力高的农地，土地改良事业的对象农地与集团农地；（2）甲类用地，即坐落于《城市计划法》中规定的城市化调整地区内的、具备特别好营农条件的农地[9]；（3）第二类农地，即已有规划借助计划的农地，主要用于一般农用开发；（4）第三类农地，主要指土地借助规划中的农地。原则上，第一类与甲类农地只可转用为农业及医疗等公益设施，第二类农地在周围无替代用地时才可转用为其他作用与功效，第三类农地转用限制较少。通过土地的分级划分，日本农地依据所处宏观环境分等级开发借助，对保护农地起到了非常不错的成效。

日本以稀缺的资源达成了好的城市化进步，它的城市扩张与耕地保护的历史经验告诉大家，城市化进步需要付出肯定的土地代价，但要防止蔓延式的低密度开发和零散化的进步，同时结合本国实质，选择正确的进步道路和进程来达成土地集约借助程度，降低耕地占用。

1.4 美、英、日土地借助规范与有关政策对比。

美、英、日三国都是城市化进步较为成熟的国家，在解决城市扩张与用地矛盾上都有值得借鉴的经验。美国拥有937万平方公里的国土面积，与中国相当，但人口只有3.0721亿（2012年），人均占地面积较多，且土地资源可以市场化买卖，政府非土地垄断者。日本工业化城市化水平与美国相当，却国土狭小，资源匮乏，人口密度大于中国，而日本达成城市化的时间却远少于美国与英国，其土地集约化借助经验特别值得大家看重与借鉴。

这三个国家土地借助与保护政策的一同之处主要有以下几个方面：

（1）土地规划开发前有详细的、根据法律步骤的规划策略。美国和英国十分看重规划前的公众参与度，来提升规划透明度，日本有很多的法律来保证土地开发的合理性与集约性。同时，它们的土地开发规划制定完成之后，具备非常强的法律约束效力，不会随便被修改。

（2）十分重视农地、耕地保护。日本基于其本身土地资源紧缺的现实，依托健全的法律规范，愈加重视对农地的保护，通过土地分类推行差异化和针对性的保护手段，提升了农地保护效率。美国在土地规划上明确划定城市扩展边界，同时采取税收减免等经济方法来刺激保护，倡导土地所有者主动参与保护。英国在打造农地水平评价和规划管制规范的同时，通过土地裁判规范来解决农地纠纷，鼓励进步自营农场来促进农业经济。

（3）城市用地管理均强调走城市扩张集约化、紧凑化道路。美国实行分区管理的方法来管制城市开发用地，同时以“精明增长”理念为指导，充分发挥已有基础设施的效力，提供更多元化的交通和住房选择来努力控制城市蔓延[10]。英国实行都市复兴与紧凑化的进步策略，政府通过对土地开发项目的严格审察与审批，结合规划、环保与农业部门的联合管制来约束开发商，确保土地借助的集约化、合理化。日本强调分类、分区、分质的针对性开发，且规划具备非常强的前瞻性。

2 国内城市化过程中土地借助模式与有关政策。

2.1 国内城市化近况。

与西方发达国家相比较，国内因为历史等缘由，城市化起步较晚，进步水平不均。改革开放以来，特别是近二十多年是中国城市化飞速发展时期，依据民政部发布的《2010年社会服务进步统计报告》显示，截至2010年底，国内城市数目增加到657个，建制镇达到2万个左右。从1978年到2011年，国内城市化水平从17.92%上升至51.27%，年平均增长1.01%，而从1998年到2011年，国内城市化速度明显加快，城市化率从33.91%上升至51.27%，年平均递增1.45%。依据发达国家经验，城市化水平在30%-70%时，则觉得一个国家或区域处于飞速发展时期，同时也是建设用地增加，耕地面积降低最快的时期。由此可以觉得，近十年开始，国内城市化进程已经进入了加速进步阶段，有专家预计，到2050年国内城市化水平将提升到75%左右，根据中国人口信息研究中心对中国人口进步的预测，届时人口将近14亿，城市人口将超10亿。这样飞速的城市化进程也势必给城镇建设用地问题带来不小的挑战，现在国内的城市化方法趋于政府推进下的工业化带动城市化进程模式，且城市化水平明显落后于工业化水平，农村建设的低密度土地借助不但占用和破坏了耕地资源，还为以后的城市化进步埋下了隐患。

2.2 国内土地规范与用地近况。

国内土地所有制实行公有制下的全民所有和集体所有两种形式。建国以来，特别是改革开放以来，国内经济高速发展，规范不断改革健全，土地借助方法也一直处于一个变化、调整的状况。从土地借助规范上看，由改革开放前单一的行政划拨模式变为有偿用模式，从免费、无流转、无期限向有偿、有流转、有期限转变；从土地资源配置方法看，由计划经济配置向市场配置转变；从土地市场建设看，由协议供地出让为主导更改为以公开出让用权方法（挂牌等）转变[11]。

从近十年的城镇建设审批用地状况来看（见图3），2001-2010年，审批建设用地总计从1.67万公顷上升至5.4万公顷，用地面积总体呈迅速上涨趋势，其中农用地转用及耕地占用比率大幅上升。
2004-2010年，城镇村建设用地从1.26万公顷上升至3.4万公顷，2010年城市用地规模增长弹性系数为5.51，超越世界公认的合理值1.12近5倍。除此之外，从数据剖析，人均用地增长过快。二十世纪八十年代，国内城市人均用地面积10年增加了6平米，21世纪前十年，国内城市人均用地增长了51平米，人均用地超越130平米，大大超越发达国家的人均82.4平米的水平。同时，有学者研究发现，耕地每降低1万公顷，日本GDP增加137.8亿USD，是韩国95.1亿USD的1.45倍，是中国13亿USD的10.6倍（以中国百强县2002-2004年的指标）[12]。所以，无论从城市用地规模增长弹性系数、人均占地面积还是用地规模对经济影响程度看， 国内都与世界公认合理范围有肯定差距， 粗放用地现象明在广受关注的农村土地征用补偿方面，中国现行农村土地规范的核心是1978年以来所实行的联产承包责任制，但存在所有权主体不清楚、征用不平等等缺点[13]。同时，国内农村土地征用费使用补偿性价格，一般为土地被征用前三年平均年产值的六至十倍，而未根据土地的市场价格进行补偿。
2013年北京召开的中国进步高层平台有学者提出，国内城市化扩张带来的土地占用给农民带来了超越30万亿的损失，且农民的补偿获得不到土地增值收益的10%。如此的巨大差额难免让地方政府走上“卖地生财”的土地财政道路，虽然一个时期看来政府预算外收入大增，但从整个国土资源的保护和有效借助， 从城市化进程健康进步的角度看则有非常大的害处。第一，政府的土地出让致使了土地最长至70年的用法权出售，让继任的政府没办法第三获得土地用权的出让收入，是一种“寅吃卯粮”的行为，同时易产生土地财政依靠，土地借助粗放；第二，对土地的乱征滥征，且多征少补， 紧急损害了农民利益，拉大贫富差距，影响社会安定。

国内城市化正处于一个飞速发展时期，城市的规模不断扩大，低密度、粗放性的土地借助模式及由此引发的一系列问题亟需转变和解决，土地集约借助是缓解城市化进步和用矛盾的要紧方法。

3 中外对比的发现与有关政策启示。

3.1 中外土地借助政策对比的发现。

纵览美、英、日等国家的城市化进步经历，城市扩张、土地集约借助和耕地保护三者和谐进步一直是政府在推进城市化进程时着重考虑的难点。这类国家在处置土地问题时，在土地作为一种市场可交换资源的首要条件下，通过健全的法律规范对土地分级别、分层次借助来约束土地规划，保证整体规划的集约性，并通过好的交流机制及赔偿机制来保障被征地者合法权益，获得了好的成效。中国与这类国家最大有什么区别在于国内土地非私人所有，土地流转权完全学会在政府手中，并且在分税制下土地出让收入主要归地方所有。基于中央和地方“财政收入支出倒挂”的近况，难免使地方政府走上“卖地生财”的道路，影响土地规划的科学性。除此之外，国内现阶段有关土地管理的法律建设尚不完善，农村征地赔偿规范模糊不清，严重干扰了土地集约借助与社会稳定，这种种原因使得国内现在城市化进程出现蔓延式、粗放型进步的趋势。

3.2 中外对比对国内的政策启示。

在结合国内国情，对比了中外城市化土地借助政策之后，从土地集约化借助相对成功国家的经验来看，紧凑型的城市化进步道路在解决进步与用地矛盾的同时，总是可以在社会利益、行政效率、长远规划等方面带来益处。国内虽然只用了三十多年就达到了一些国家耗费上百年的城市化目的，但城市化水平不止是一个单一的物化指标，更是一种社会、经济、法律一同进步的成就，国内现在在获得肯定进步成就的同时仍随着着很多进步带来的问题。以史为鉴，取精用弘，健全土地管理法律法规作为城市扩张土地借助的依据与保障，增强城市建设规划深度、广度及法律效力，优化改革土地获得与借助模式，健全分税制缓解“土地财政”依靠等，是国内城市化道路上解决障碍和达成长久进步的思路启示。

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